十五五时期是我国全面推进社会主义现代化建设的关键五年，市县规划作为连接国家战略、省级部署和基层落实的“重要纽带”，其规划编制质量直接关系到国家战略的落地成效、区域发展的协调推进和人民群众的切身福祉。当前，各市县规划编制工作已全面启动，但在实践中仍存在若干问题，需深入剖析、精准施策，确保编制出“接地气、能落地、惠民生”的高质量发展规划。

一、市县五年发展规划编制存在问题与成因剖析

（一）规划与实际脱节，科学性不足

规划的生命力在于其科学性与可行性。部分市县以往在规划编制过程中存在机械套用上级文件表述的现象，缺乏对本地实际的深入调研和客观分析。

一是规划目标设定脱离现实基础，缺乏科学的基础分析，忽视发展阶段约束。例如，部分市县不顾自身条件，盲目规划发展高科技产业，但由于缺乏相应的产业基础、人才支撑和市场需求，最终导致项目搁浅、资源浪费，规划目标与最终结果形成巨大反差。

二是发展路径同质化严重，缺乏地域特色。大部分地区均出现相同的“数字经济高地”“科技创新高地”等定位。同时，在指标体系设置上，未能结合本地资源禀赋、产业基础和文化特色形成差异化发展路径。从湖北省各市县“十四五”规划指标设置的情况来看，在地市层面，全省17个市州中10个地市均沿用省级指标体系（20项指标），仅有7个市州（鄂州市、咸宁市、恩施州、仙桃市、潜江市、天门市、神农架林区）设置了差异化指标（如规上工业增加值、服务业增加值、新登记市场主体数量增速、旅游发展等），占比为41%；在县级层面，在统计的46个（湖北省共计99个县级行政单位。其中，44个市辖区因行政区划和市州中心城区存在较高重叠，不具备参考性，未纳入统计范围；其余55个县级行政区中，有9个未找到公开数据。）县、县级市和自治县中，共计21个设置了差异化指标，占比为46%。

三是对自身短板不足的分析流于表面，对自身存在的产业结构不优、创新能力不足、要素保障乏力等深层次问题挖掘不够，导致规划针对性、操作性不强。

究其根源，一是规划编制偏重“向上看齐”。市县两级在规划编制中更注重与上级政策文本的“句句对应”、与领导意图的“高度吻合”，却弱化了对本地实际和长远需求的客观研判。二是规划编制尚未完全摆脱“计划思维”的路径依赖。部分地区仍将五年规划视为一项常规行政任务，而非真正引领发展的战略工具。编制过程很多时候仍取决于主要领导意志和部门博弈。三是调研工作不扎实。编制团队未深入基层开展系统调研，对本地瓶颈制约、产业基础、文化特色等把握不准，导致规划与现实脱节。

（二）规划编制与项目谋划“两张皮”现象突出

发展规划是蓝图，重大项目是支撑。当前规划与项目脱节问题在各地普遍存在，具体表现为规划编制与重大项目谋划“两张皮”现象，折射出规划编制过程中系统思维与实操能力不足。一是重目标轻项目。部分市县规划战略定位高远，却缺乏标志性、引领性重大项目支撑，导致规划沦为“空中楼阁”。二是重项目轻协同。部分地区片面强调项目招引，但项目间缺乏协同，未能服务于整体战略。尤其是在县级层面，因编制力量相对薄弱，更为关注项目谋划与资金争取，忽视规划的系统性。三是项目谋划缺乏前瞻性与系统性。多数地区尚未建立规划项目一体化编制机制，项目前期工作深度不足，项目库动态更新滞后，导致规划落地困难。

该问题的本质是系统思维与协同机制缺失。一是部门壁垒影响项目谋划质效。发改、自然资源、生态环境等部门之间权责交叉、信息阻隔、时序不一，规划编制由发改部门牵头，项目谋划落实到各个行业部门，导致两者缺乏从源头的深度融合。很多项目因前期研究不充分、谋划不成熟，无法及时纳入规划，而规划中提出的战略任务，又因没有项目支撑而悬置。二是部分地方政府战略谋划和项目策划的专业能力不足。市县层面普遍缺少具备宏观视野、熟悉产业脉络、擅长政策协调的复合型规划人才。项目前期工作薄弱，特别是可行性研究、投融资模式设计、实施路径规划等关键环节质量不高，导致项目库“虚多实少”、难以落地。三是规划传导与动态调整机制不健全。从总体规划到专项规划、年度计划，从规划内容到项目，尚未形成清晰高效的传导链条。规划实施中缺乏常态化评估、反馈，难以根据内外环境变化及时优化调整，导致规划在实施中逐渐脱实向虚。

（三）公众参与“形式化”问题普遍存在

公众参与是提升规划科学性、民主性和社会认同度的重要途径，但目前多数地区公众参与机制流于形式，削弱了规划的社会基础。一是公众参与渠道单一、积极性低。市县多以线上公开征集意见方式为主，普通群众、基层代表参与度低，民意征集覆盖面不足，且难以参与前期研讨、难以开展后续互动，社会力量参与的积极性不足。二是意见采纳反馈机制不健全。对公众提出的合理诉求采纳与否缺乏必要的解释说明。三是专家论证和专业咨询不足。以湖北省为例，在“十四五”规划编制过程中，仅有武汉市、宜昌市、孝感市等地组织了专家咨询会。规划编制的专业性和科学性受到制约。

公众参与“形式化”，从表面看是方法问题，从深层看则是治理理念和制度设计落后的问题。一是传统行政文化影响深远。“官本位”思维仍在一定程度上存在，部分干部对公众参与重视不够，习惯于“闭门造车”，认为规划是“政府的事”、专业的事，公众“不懂、不该参与”。二是参与渠道和机制设计不科学。现有参与方式多局限于网上征集的形式，缺乏针对不同群体、不同议题的差异化参与设计，导致参与人群代表性不足、意见质量不高。三是反馈与采纳机制不透明。意见是否被采纳、理由为何均未公开，削弱公众参与积极性。

二、提升市县“十五五”规划编制质量的建议

（一）强化调查研究，夯实规划编制现实基础

一是深入开展前期调研。组织编制人员深入基层，全面摸清本地实情，精准识别优势与短板。二是加强数据支撑与分析。整合经济、社会、资源、环境等数据，运用大数据、人工智能等技术进行趋势预测与模拟推演。三是完善论证决策机制。引入第三方评估，对重大目标、任务、项目开展多方案比选与可行性论证，确保决策科学有据。

（二）推动规建协同，实现规划与项目深度融合

一是坚持规划引领项目。明确产业发展重点、空间布局策略与基础设施骨架，作为项目生成的根本遵循。二是强化项目支撑规划。围绕规划目标，同步谋划、储备一批全局性、战略性重大项目，建立动态项目库，明确实施主体与时序。三是建立一体化编制机制。由发改部门牵头，推动规划编制与项目谋划同步进行、紧密互动，确保规划有项目支撑、项目按规划布局。

（三）创新参与机制，增强规划编制社会共识

一是拓展公众参与渠道。构建“线上+线下”多元化参与平台，将公众参与贯穿于规划全流程。二是发挥专家智库的专业优势。完善专家咨询机制，建立跨学科、跨领域的专家库，对科技创新、产业升级、绿色转型、乡村振兴等重点领域进行专项论证。三是完善意见采纳反馈机制。建立意见分类、论证、采纳与反馈制度，对合理建议充分吸收，未采纳的及时说明，增强社会认同。